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Inhaltsverzeichnis des Artikels
A. Vorteile der Rechtsform des...
1. Rechtsfähigkeit
2. Mitgliedschaft und Struktur...
3. Vertretung und Willensbildung
4. Finanzierung
5. Aufsicht
6. Haftung
B. Nachteile des EVTZ
1. Politische Bedenken gegen d...
2. Gründung
3. Ausschluss Privater
4. Noch fehlende Erfahrung mit...
C. Neutrale Aspekte
D. Fazit
1. Rechtsfähigkeit
2. Mitgliedschaft und Struktur...
3. Vertretung und Willensbildung
4. Finanzierung
5. Aufsicht
6. Haftung
B. Nachteile des EVTZ
1. Politische Bedenken gegen d...
2. Gründung
3. Ausschluss Privater
4. Noch fehlende Erfahrung mit...
C. Neutrale Aspekte
D. Fazit
EVTZ: Vor- und Nachteile
A. Vorteile der Rechtsform des EVTZ
Der EVTZ bietet seinen Mitgliedern zahlreiche Vorteile, die sich vor allem aus seiner gemeinschaftsrechtlichen Legitimation zur Wahrnehmung grenzüberschreitenden kommunalen Aufgaben ergeben. Zu den besonderen Vorteilen des EVTZ zählen insbesondere:
1. Rechtsfähigkeit
Die Rechtspersönlichkeit sowohl aus Sicht des deutschen wie auch des polnischen Rechts macht den EVTZ zum selbständigen Träger von Rechten und Pflichten. Dies bedeutet für beide Partner z. B., dass eventuelle Vergabeverfahren durch ein Rechtssubjekt durchgeführt werden können. Der EVTZ schafft auch einheitliche Regeln für die Durchführung gemeinsamer Initiativen in verschiedenen Mitgliedstaaten. Damit können auch einheitliche Regeln für die Einstellung von Mitarbeitern [1] und im Hinblick auf andere Verträge eingeführt werden.
Die Rechtspersönlichkeit sowohl aus Sicht des deutschen wie auch des polnischen Rechts macht den EVTZ zum selbständigen Träger von Rechten und Pflichten. Dies bedeutet für beide Partner z. B., dass eventuelle Vergabeverfahren durch ein Rechtssubjekt durchgeführt werden können. Der EVTZ schafft auch einheitliche Regeln für die Durchführung gemeinsamer Initiativen in verschiedenen Mitgliedstaaten. Damit können auch einheitliche Regeln für die Einstellung von Mitarbeitern [1] und im Hinblick auf andere Verträge eingeführt werden.
2. Mitgliedschaft und Strukturveränderungen
Der EVTZ ist nur für öffentliche Subjekte oder durch von ihnen beherrschte sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts gedacht. Dies bedeutet zwar den Ausschluss privater (d. h. in Privateigentum stehender) Rechtssubjekte. Andererseits ist die Teilnahme privatrechtlich organisierter Kommunalunternehmen in jedem Fall zulässig. Eventuelle Strukturveränderungen (Austritt oder Beitritt weiterer Einrichtungen) sind möglich (einstimmige Änderung der Übereinkunft und Veröffentlichung).
Der EVTZ ist nur für öffentliche Subjekte oder durch von ihnen beherrschte sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts gedacht. Dies bedeutet zwar den Ausschluss privater (d. h. in Privateigentum stehender) Rechtssubjekte. Andererseits ist die Teilnahme privatrechtlich organisierter Kommunalunternehmen in jedem Fall zulässig. Eventuelle Strukturveränderungen (Austritt oder Beitritt weiterer Einrichtungen) sind möglich (einstimmige Änderung der Übereinkunft und Veröffentlichung).
3. Vertretung und Willensbildung
In dieser Hinsicht ist der EVTZ eine weitgehend flexible Rechtsform, da die EVTZ-VO den Mitgliedern einen breiten Spielraum für die Gestaltung der inneren Verfassung des Verbundes bietet. Die internen Prozeduren werden in erster Linie durch die Satzung bestimmt (Art. 9 Abs. 1 Buchst. b) EVTZ-VO). Damit liegt die genauere Ausgestaltung der Wege der Entscheidungsfindung und sonstiger Regeln der Zusammenarbeit in der Hand der Mitglieder. Mit entsprechenden Mechanismen in der Satzung des EVTZ können eventuell vorhersehbare, organisatorische Probleme durch klare Kompetenzzuweisung oder effektive Eskalationsmechanismen frühzeitig entschärft werden.
In dieser Hinsicht ist der EVTZ eine weitgehend flexible Rechtsform, da die EVTZ-VO den Mitgliedern einen breiten Spielraum für die Gestaltung der inneren Verfassung des Verbundes bietet. Die internen Prozeduren werden in erster Linie durch die Satzung bestimmt (Art. 9 Abs. 1 Buchst. b) EVTZ-VO). Damit liegt die genauere Ausgestaltung der Wege der Entscheidungsfindung und sonstiger Regeln der Zusammenarbeit in der Hand der Mitglieder. Mit entsprechenden Mechanismen in der Satzung des EVTZ können eventuell vorhersehbare, organisatorische Probleme durch klare Kompetenzzuweisung oder effektive Eskalationsmechanismen frühzeitig entschärft werden.
4. Finanzierung
Auch im Hinblick auf die Finanzierung dürfte der EVTZ keine Probleme bereiten, weil keinerlei Einschränkungen im Hinblick auf die Finanzierungsquellen bestehen. Damit stellen die Einlagen und Zuschüsse der Mitglieder nicht die einzige Möglichkeit dar, den EVTZ handlungsfähig zu halten. Auf diese Weise kann eine weitestgehend transparente Ausgliederung bestimmter Aufgaben durch die Mitglieder vorgenommen werden, wodurch sie in ihren Haushalten lediglich eine bereits bilanzierte Größe führen müssen ohne einzelne Einnahmen und Ausgaben des EVTZ aufführen zu müssen. So wird die Gesamtbilanz der ausgegliederten Aufgabe für alle Beteiligten transparent.
Auch im Hinblick auf die Finanzierung dürfte der EVTZ keine Probleme bereiten, weil keinerlei Einschränkungen im Hinblick auf die Finanzierungsquellen bestehen. Damit stellen die Einlagen und Zuschüsse der Mitglieder nicht die einzige Möglichkeit dar, den EVTZ handlungsfähig zu halten. Auf diese Weise kann eine weitestgehend transparente Ausgliederung bestimmter Aufgaben durch die Mitglieder vorgenommen werden, wodurch sie in ihren Haushalten lediglich eine bereits bilanzierte Größe führen müssen ohne einzelne Einnahmen und Ausgaben des EVTZ aufführen zu müssen. So wird die Gesamtbilanz der ausgegliederten Aufgabe für alle Beteiligten transparent.
5. Aufsicht
Der EVTZ ist von seinen Mitgliedern grundsätzlich rechtlich unabhängig. Er unterliegt der Aufsicht in Bezug auf die Verwirklichung der Ziele sowie in finanzieller Hinsicht. Diese beschränkte Rechtsaufsicht wird kritisch bewertet (Peine/Starke, LKV 2008, 405). Sie kann aber auch von Vorteil sein, wenn die Handlungen der Aufsichtsbehörden nicht immer vorhersehbar sind und wenn die übertragene Aufgabe einer kontinuierlichen - von politischen Gegebenheiten unabhängigen - Durchführung bedarf.
Der EVTZ ist von seinen Mitgliedern grundsätzlich rechtlich unabhängig. Er unterliegt der Aufsicht in Bezug auf die Verwirklichung der Ziele sowie in finanzieller Hinsicht. Diese beschränkte Rechtsaufsicht wird kritisch bewertet (Peine/Starke, LKV 2008, 405). Sie kann aber auch von Vorteil sein, wenn die Handlungen der Aufsichtsbehörden nicht immer vorhersehbar sind und wenn die übertragene Aufgabe einer kontinuierlichen - von politischen Gegebenheiten unabhängigen - Durchführung bedarf.
6. Haftung
Ein EVTZ bedeutet nach polnischem Recht eine Haftungsbeschränkung für seine Mitglieder, wodurch zumindest aus Sicht der polnischen Mitglieder die Haftung für Verbindlichkeiten des EVTZ ausgeschlossen ist. Zwar ist nach deutschem Recht die Haftung der öffentlichen Träger für die von ihnen beherrschten Unternehmen nicht von vornherein ausgeschlossen. Dies kann aber - gerade wegen der Beteiligung eines polnischen Mitglieds - durch die Errichtung eines EVTZ mbH für beide Partner gleich geregelt werden. Dies wäre eine ausdrücklich zulässige und gebotene Gestaltung.
Ein EVTZ bedeutet nach polnischem Recht eine Haftungsbeschränkung für seine Mitglieder, wodurch zumindest aus Sicht der polnischen Mitglieder die Haftung für Verbindlichkeiten des EVTZ ausgeschlossen ist. Zwar ist nach deutschem Recht die Haftung der öffentlichen Träger für die von ihnen beherrschten Unternehmen nicht von vornherein ausgeschlossen. Dies kann aber - gerade wegen der Beteiligung eines polnischen Mitglieds - durch die Errichtung eines EVTZ mbH für beide Partner gleich geregelt werden. Dies wäre eine ausdrücklich zulässige und gebotene Gestaltung.
B. Nachteile des EVTZ
Der EVTZ weist neben zahlreichen Vorteilen auch einige Nachteile auf.
1. Politische Bedenken gegen den EVTZ
Der EVTZ ist eine juristisch verbindliche Struktur für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Die aus der Gründung eines Verbundes resultierende Verbindlichkeit macht die nationalen Genehmigungsgremien zurückhaltend. Zum einen folgt dies daraus, dass die Kommunen und Unternehmen grenzüberschreitend Verbindlichkeiten eingehen, welche mit der Außenpolitik der Zentralregierung nicht immer zu vereinbaren sind. Es bestehen auch Ängste, dass mit dem EVTZ neue gewichtige politische Spieler enstehen können, welche nicht unbedingt unter dem Einfluss der einen Regierung stehen können. Auch die aus einer juristisch festen Zusammenarbeit sich ergebenden Verbindlichkeiten können nicht einfach hinweg beseitigt werden, was für die Zentralpolitik ungünstig ist.
Weitere politische Bedenken haben ihren Grund in der - nicht völlig zutreffenden Überzeugung der Genehmigungsorgane - Überzeugung, dass mit der Gründung des EVTZ die Kommunen (bzw. andere öffentliche Einrichtungen) dem fremden Recht unterstellt werden. Da nur der EVTZ dem Recht des Sitzstaates unterliegt und nicht seine Mitglieder (was allerdings auch bei anderen Kooperationsformen der Fall ist - GmbH, EWIV) ist die Besorgnis der Unterstellung eigener Einrichtungen fremdem öffentlichen Recht übertrieben.
Der der Verbund nicht "hoheitsrechtsfähig" ist (Art. 7 Abs. 4 EVTZ-VO), kann ihm auch nicht entgegengehalten werden, dass die Bürger dem fremden Hoheitsträger unterstellt werden.
Die Vertreter der Zentralorgane wollen auch oft die Möglichkeit vermeiden, dass aus ihrem Staat stammende Einrichtungen in Kollektivgremien überstimmt werden. Dies ist zum einen die Frage, wie die internen Prozesse ausgestaltet werden. Dem kann man z.B. durch die Einführung des Einstimmigkeitsprinzips abhelfen. Dies kann zwar die Willensbildung im EVTZ verlangsamen, bewegt aber die Mitglieder zur Konsenssuche. Des Weiteren kann der Mehrheitsgrundsatz nur für weniger politisch sensible Fragen vorbehalten werden, was für den Alltag des EVTZ förderlich wäre. Die Grundentscheidungen könnten dann der Einstimmigkeitsvoraussetzung unterstellt werden.
Der EVTZ ist eine juristisch verbindliche Struktur für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Die aus der Gründung eines Verbundes resultierende Verbindlichkeit macht die nationalen Genehmigungsgremien zurückhaltend. Zum einen folgt dies daraus, dass die Kommunen und Unternehmen grenzüberschreitend Verbindlichkeiten eingehen, welche mit der Außenpolitik der Zentralregierung nicht immer zu vereinbaren sind. Es bestehen auch Ängste, dass mit dem EVTZ neue gewichtige politische Spieler enstehen können, welche nicht unbedingt unter dem Einfluss der einen Regierung stehen können. Auch die aus einer juristisch festen Zusammenarbeit sich ergebenden Verbindlichkeiten können nicht einfach hinweg beseitigt werden, was für die Zentralpolitik ungünstig ist.
Weitere politische Bedenken haben ihren Grund in der - nicht völlig zutreffenden Überzeugung der Genehmigungsorgane - Überzeugung, dass mit der Gründung des EVTZ die Kommunen (bzw. andere öffentliche Einrichtungen) dem fremden Recht unterstellt werden. Da nur der EVTZ dem Recht des Sitzstaates unterliegt und nicht seine Mitglieder (was allerdings auch bei anderen Kooperationsformen der Fall ist - GmbH, EWIV) ist die Besorgnis der Unterstellung eigener Einrichtungen fremdem öffentlichen Recht übertrieben.
Der der Verbund nicht "hoheitsrechtsfähig" ist (Art. 7 Abs. 4 EVTZ-VO), kann ihm auch nicht entgegengehalten werden, dass die Bürger dem fremden Hoheitsträger unterstellt werden.
Die Vertreter der Zentralorgane wollen auch oft die Möglichkeit vermeiden, dass aus ihrem Staat stammende Einrichtungen in Kollektivgremien überstimmt werden. Dies ist zum einen die Frage, wie die internen Prozesse ausgestaltet werden. Dem kann man z.B. durch die Einführung des Einstimmigkeitsprinzips abhelfen. Dies kann zwar die Willensbildung im EVTZ verlangsamen, bewegt aber die Mitglieder zur Konsenssuche. Des Weiteren kann der Mehrheitsgrundsatz nur für weniger politisch sensible Fragen vorbehalten werden, was für den Alltag des EVTZ förderlich wäre. Die Grundentscheidungen könnten dann der Einstimmigkeitsvoraussetzung unterstellt werden.
2. Gründung
Zu den Nachteilen gehört - trotz der Reform 2013 - langwieriges und zeitaufwendiges Gründungsverfahren. Zwar kann seit der Reform 2013 die Genehmigung auch ohne einen förmlichen Verwaltungsakt erfolgen. Doch muss der Sitzstaat die Übereinkunft förmlich genehmigen. Dies bedeutet, dass die Genehmigungsorgane des Sitzstaates bestimmte Bestimmungen in den Gründungsdokumenten durchsetzen können.
Da die Genehmigung der Gründung des EVTZ eine gebundene Verwaltungsentscheidung ist, kann diese beim Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen auch gegen den Willen der Aufsichtsbehörde durchgesetzt werden.
Zu den Nachteilen gehört - trotz der Reform 2013 - langwieriges und zeitaufwendiges Gründungsverfahren. Zwar kann seit der Reform 2013 die Genehmigung auch ohne einen förmlichen Verwaltungsakt erfolgen. Doch muss der Sitzstaat die Übereinkunft förmlich genehmigen. Dies bedeutet, dass die Genehmigungsorgane des Sitzstaates bestimmte Bestimmungen in den Gründungsdokumenten durchsetzen können.
Da die Genehmigung der Gründung des EVTZ eine gebundene Verwaltungsentscheidung ist, kann diese beim Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen auch gegen den Willen der Aufsichtsbehörde durchgesetzt werden.
3. Ausschluss Privater
Die Einbeziehung Privater ist nach Art. 3 EVTZ-VO nicht zulässig. Dies begründet einen wesentlichen Unterschied zu kommunalen Gesellschaften und damit auch eine Einschränkung im Vergleich zu gesellschaftsrechtlichen Betätigungsformen der Kommunen. Abzuwägen ist daher vor der Wahl der Rechtsform, ob die Einbeziehung privater Subjekte notwendig sein wird.
Dieser Ausschluss bezieht sich aber nicht auf die Einrichtungen des öffentlichen Rechts im Sinne der Vergaberichtlinie 2004/18/EG.
Die Einbeziehung Privater ist nach Art. 3 EVTZ-VO nicht zulässig. Dies begründet einen wesentlichen Unterschied zu kommunalen Gesellschaften und damit auch eine Einschränkung im Vergleich zu gesellschaftsrechtlichen Betätigungsformen der Kommunen. Abzuwägen ist daher vor der Wahl der Rechtsform, ob die Einbeziehung privater Subjekte notwendig sein wird.
Dieser Ausschluss bezieht sich aber nicht auf die Einrichtungen des öffentlichen Rechts im Sinne der Vergaberichtlinie 2004/18/EG.
4. Noch fehlende Erfahrung mit der Rechtsform
Da der EVTZ eine relativ neue Rechtsform ist und bislang noch keine umfassende Praxiserfahrung bei dessen Einsatz gesammelt werden konnte, können noch nicht alle Rechtsfragen rund um den EVTZ abschließend beantwortet werden. Insbesondere sind im Bereich des Haushalts einige Fragen offen. Unklar ist auch das gegenseitige Verhältnis der Übereinkunft und der Satzung im System der Rechtsquellen zur EVTZ-VO (Bussmann, Samorząd Terytorialny 2009). Die weitgehende Freiheit der Mitglieder, die genaue Ausgestaltung des EVTZ insbesondere in der Satzung zu regeln, sollte es jedoch bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt ermöglichen, eine Rechtsgrundlage für effiziente Arbeit des EVTZ zu schaffen.
Da der EVTZ eine relativ neue Rechtsform ist und bislang noch keine umfassende Praxiserfahrung bei dessen Einsatz gesammelt werden konnte, können noch nicht alle Rechtsfragen rund um den EVTZ abschließend beantwortet werden. Insbesondere sind im Bereich des Haushalts einige Fragen offen. Unklar ist auch das gegenseitige Verhältnis der Übereinkunft und der Satzung im System der Rechtsquellen zur EVTZ-VO (Bussmann, Samorząd Terytorialny 2009). Die weitgehende Freiheit der Mitglieder, die genaue Ausgestaltung des EVTZ insbesondere in der Satzung zu regeln, sollte es jedoch bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt ermöglichen, eine Rechtsgrundlage für effiziente Arbeit des EVTZ zu schaffen.
C. Neutrale Aspekte
Als Einrichtung des öffentlichen Rechts unterliegt der EVTZ dem Vergaberecht, das an seinem Sitz gilt, wenn er Beschaffungsvorgänge durchführt. Diese Organisationsform entbindet daher nicht vom Vergabeverfahren. Es gilt das Vergaberecht des Sitzstaates des EVTZ. Da der EVTZ öffentliche Aufgaben seiner Träger - als quasi weitergeleitet - wahrnimmt, stellt dies keinen Unterschied zur Situation dar, in der diese Aufgaben bei den jeweiligen Mitgliedern verbleiben würden. Eine gewisse Entlastung ist darin zu sehen, dass lediglich eine Rechtsordnung anwendbar wäre.
Im Hinblick auf die Einbindung des EVTZ in die Kommunalpolitik ist zu bemerken, dass er als öffentlich-rechtliches Rechtssubjekt in die politischen Belange seiner Träger noch stärker eingebunden sein könnte, als dies bei einer privatrechtlichen Rechtsform der Fall wäre. Eine natürliches Korrektiv stellt in diesem Zusammenhang allerdings der Umstand, dass der EVTZ durch mindestens zwei Gemeinden aus zwei verschiedenen Ländern kontrolliert wird. Vorausgesetzt, dass in der Satzung entsprechende Vorkehrungen zur Gewährleistung der Handlungsfähigkeit des EVTZ ergriffen werden, kann auch der Einfluss der Politik - sofern erwünscht - zurückgefahren werden.
D. Fazit
Insgesamt ist der EVTZ als eine beachtenswerte, dem Gegenstand des Projektes exakt entsprechende Rechtsform anzusehen. Sie ist insbesondere für öffentliche Partner aus mehreren Mitgliedstaaten gedacht, die gemeinsame grenzüberschreitende Maßnahmen z. B. im Bereich des ÖPNV durchführen möchten. Darüber hinaus überlassen die nationalen und europarechtlichen Vorschriften den Mitgliedern viel Raum für die Bestimmung der Regeln der Kooperation innerhalb des EVTZ. Allerdings ist der EVTZ mit einigen relevanten Problemen verbunden, die vor allem aus mangelnder Erprobung des EVTZ stammen. Die Vorteile dieser Rechtsform überwiegen jedoch eindeutig.
Diese Einschätzung erfolgt ungeachtet eventueller steuerrechtlicher Implikationen, die separat zu prüfen sind und erheblichen Einfluss auf eine endgültige Empfehlung haben können.
CategoryEVTZAllgemein
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