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Die grenzüberschreitende Kooperation von Hochschulen

Nutzung des EVTZ-Instruments für Zusammenarbeit im Hochschulbereich


A. Problemaufriss
Die grenzüberschreitende Kooperation von Hochschulen hat große Bedeutung in Europa ohne Binnengrenzen. Nun werden die Ideen aufgegriffen, den feste Strukturen im universitären Kooperationsbereich einzusetzen. Dazu gehört auch der EVTZ (vgl. Uni-GR, EUCOR, etc.). Ob der EVTZ tatsächlich eine attraktive Rechtsform ist, muss gründlich untersucht werden. Zu prüfen ist daher, wo Potenziale liegen, die aus dem Einsatz dieser Rechtsform sich ergeben können und wo Hindernisse bestehen und wie sie ggf. überwunden werden können.
In der vorliegenden Abhandlung werden insbesondere die Möglichkeiten der grenzübergreifenden Zusammenarbeit von brandenburgischen und polnischen Hochschulen untersucht.


B. Rechtsrahmen für die internationale Zusammenarbeit von Hochschulen
Eine der Aufgaben von brandenburgischen Hochschulen ist die Förderung der internationalen, insbesondere der europäischen Zusammenarbeit im Hochschulbereich (§ 1 Abs. 5 S. 1 BbgHG). Doch sieht das Hochschulgesetz ausdrücklich keine Möglichkeit für die Etablierung einer gemeinsamen Einrichtung durch brandenburgische und ausländische Hochschulen vor (vgl. § 71 BbgHG). Wegen der besonderen Grenzlage von Brandenburg kommt zum einen analoge Anwendung von § 71 Abs. 4 S. 2 BbgHG in Betracht (vgl. Joerden). Zum anderen ist der Rückgriff auf die außerhalb des BbgHG geregelten Rechtsformen, wie z.B. auf die EVTZ möglich.
In Polen sehen zahlreiche Vorschriften von PrSzkolWyższe die Möglichkeit der internationalen Zusammenarbeit vor (Art. 6 ust. 1 pkt 2 PrSzkolWyższ, Art. 31 PrSzkolWyższ, Art. 31a PrSzkolWyższ, Art. 85 PrSzkolWyższ etc.). Es werden dabei auch unterschiedliche Formen vorgesehen (centra naukowe, jednostki wspólne i jednostki międzyuczelniane etc.) zur Verfügung gestellt.
Da aber für die gemeinsame Betätigung eine Parallelität von Regelungen notwendig ist, müssten kompatible Regelungen beidseits der Grenze vorgesehen werden.

C. Rechtsfragen der Beteiligung von Hochschulen an EVTZ
Es stellen sich daher zahlreiche Fragen

1. Allgemeine Informationen zum EVTZ
Was ein Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit eigentlich ist, wurde in einem separaten Dokument dargelegt.

2. Mitgliedschaft von Hochschulen in einem EVTZ
Obwohl die dem EVTZ eigentümliche Bezeichnung "territorial" eher auf die Gebietskörperschaften passt, können auch Hochschulen Mitglieder des Verbundes werden. Sie sind gem. Art. 3 Abs. 1 Buchst. d) EVTZ-VO "Einrichtungen des öffentlichen Rechts" im Sinne von Art. 1 Abs. 9 UAbs. 2 der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (vgl. etwa Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 PrZamPubl i.V.m. Art. 9 Nr. 11 PrFinansPubl in Polen sowie § 98 Nr. 2 GWB für deutsche Hochschulen).

3. Aufgaben der Hochschulen und eines EVTZ
Der EVTZ nimmt die Aufgaben wahr, welche ihm durch die Mitglieder übertragen werden. Dies häng wiederum von den Aufgaben der Mitglieder ab.

a. Aufgaben brandenburgischer Hochschulen
Die Aufgaben brandenburgischer Hochschulen sind in § 3 BbgHG festgelegt. Dazu gehören insbesondere:
  1. Pflege und Entwicklung der Wissenschaften und Künste durch Lehre, Forschung, Studium und Weiterbildung;
  2. Vorbereitung auf berufliche Tätigkeiten einschließlich unternehmerischer Selbstständigkeit;
  3. Wissens- und Technologietransfer zur Umsetzung und Nutzung ihrer Forschungs- und Entwicklungsergebnisse in der Praxis;
  4. Mitwirken an der sozialen Förderung der Studierenden;
  5. Förderung des wissenschaftlichen und künstlerischen Nachwuchses;
  6. Förderung der internationalen, insbesondere der europäischen Zusammenarbeit im Hochschulbereich.

b. Aufgaben polnischer Hochschulen
Dagegen wurden die Aufgaben polnischer Hochschulen in Art. 13 PrSzkolWyższ bestimmt.

c. Gemeinsamer Aufgabenbereich - Potenzial für einen EVTZ
Der Hochschul-EVTZ darf nach Art. 7 Abs. 2 S. 2 EVTZ-VO in der Regel nur diejenigen Aufgaben wahrnehmen, für die alle Mitglieder zuständig sind. Damit kommt es auf den gemeinsamen Nenner der Kompetenzen von den EVTZ-willigen Partner an.
Gemeinsam für beide Hochschulsysteme ist vor allem, dass die Hochschulen Lehre, Forschung, Studium und Weiterbildung betreiben. Ferner gehört in beiden Ländern zu Aufgaben der Hochschulen auch die Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses sowie des Technologietransfers. Eine weitere gemeinsame Aufgabe ist auch die Berücksichtigung von Belangen von behinderten Hochschulmitgliedern.

4. Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung
Die Aufgaben, welche dem EVTZ übertragen werden können, nimmt der EVTZ eigenverantwortlich wahr. Dabei kann er sich eigener oder ihm anvertrauter Personal- und Sachressourcen bedienen.

a. Privatrecht
In rechtlicher Hinsicht kann der Verbund privatrechtliche Rechtsgeschäfte betätigen, da er als juristische Person am Rechtsverkehr selbständig teilnimmt. Diesbezüglich gelten die Rechtsvorschriften des Privatrechts, welches nach der subjektiven Anknüpfung (Rechtswahl) oder entsprechend der objektiven Anknüpfung über die Kollisionsnormen des internationalen Privatrechts (Rom I-VO, Rom II-VO, EGBGB, polIPRG etc.) bestimmt wird.

b. Öffentlich-rechtliche Handlungen
Dagegen ist die Anwendung von öffentlich-rechtlichen Mitteln durch den EVTZ problematisch. Nach Art. 7 IV EVTZ-VO kann der Verbund keine hoheitlichen Befugnisse ausüben. Dazu gehören insbesondere Regelungsbefugnisse. Daraus resultiert, dass die Verbünde keine Satzungen und Verwaltungsakte erlassen dürfen. Für die effektive Aufgabenwahrnehmung von Aufgaben eines Hochschul-EVTZs bedeutet dies, dass der Verbund, der im Bereich Lehre tätig sein sollte, keine Studienordnungen bzw. keine Immatrikulations- und Exmatrikulationsakte treffen könnte, soweit sie nach dem anzuwendenden Hochschulrecht als Satzungen oder Verwaltungsakte betrachtet werden.
Nach polnischem Recht werden "uczelniane rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzają o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku, jaki istnieje między studentem a uczelnią" als VA angesehen (wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). Dasselbe gilt auch im deutschen Hochschulrecht, soweit die Entscheidungen nach außen gerichtet sind (vgl. § 35 VwVfG).
Damit können die Einzel- und Allgemeinmaßnahmen nur von den EVTZ-Mitgliedern getroffen werden. Dementsprechend kann auch der Rechtsschutz gegen diese Entscheidungen gegenüber Mitgliedern erfolgen kann (Art. 15 Abs. 3 Buchst. a EVTZ-VO).

c. Lösungsansätze
Dem Mangel könnte durch eine separate Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf den EVTZ abhelfen. Aus der Sicht deutschen Rechts könnte dies nach Art. 24 Abs. 1a GG erfolgen (gegen die Umgehung des Verbots von Art. 7 Abs. 4 EVTZ-VO Obwexer, EVTZ als neues Instrument..., S. ??). Allerdings hat eine einseitige Beauftragung von EVTZ mit Hoheitsbefugnissen wenig Sinn. Parallel müsste dies auch der andere Mitgliedstaat tun. Nur wenige Staaten sehen aber solche Möglichkeit vor. Aus der Sicht des polnischen Rechts kommt hier Art. 90 Verfassung Republik Polen in Betracht (dazu mehr in: separatem Dokument (auf poln.)). Ob er aber anwendbar ist, hängt in erster Linie von der Auslegung der Voraussetzung der "Zuständigkeiten der Organe staatlicher Gewalt" (poln. kompetencje organów władzy państwowej)) ab. Insbesondere ist fraglich, ob die Hochschulen als Organe der staatlichen Gewalt angesehen werden können.
Es könnte aber auch dabei verbleiben, dass die Einzelentscheidungen und Allgemeinverfügungen durch die Mitglieder (Hochschulen) nach wie vor getroffen werden. Das würde bedeuten, dass der Verbund die Aufgaben nur im technischen Sinne wahrnimmt (z.B. Lehr- und/oder Forschungsinfrastruktur verwaltet); die Mitglieder dagegen treffen die inhaltlichen Entscheidungen. Dies wäre eine in der Praxis sehr schwer handzuhabende Lösung. Sie würde eine Vermehrung von Verfahren und damit die Verdunkelung der Verhältnisse bewirken. Auch die durch EVTZ-Mitglieder tatsächlich bezweckten Ergebnisse würden damit nicht erreicht, da z.B. kein tatsächlich gemeinsamer Studiengang betrieben werden könnte.

d. Zwischenergebnis
Zwar ist der Aufgabenbereich der potenziellen Hochschul-EVTZ relativ breit. Allerdings wird der Sinn Der Übertragung von einigen Aufgabenbereichen in Zweifel gestellt, da dem EVTZ die für die effektive Wahrnehmung von diesen Aufgaben notwendigen öffentlich-rechtlichen Mittel aberkannt werden. Diese sind insbesondere im Bereich der Lehre (von der Immatrikulation beginnend, über Benotung und bis zur Zwangsexmatrikulation) für eine ordentliche und reibungslose Aufgabendurchführung unentbehrlich.
Damit kann der EVTZ seinen Mitgliedern nur bei der Ausführung von technisch-organisatorischen Aufgaben behilflich sein.


D. Vorteile für Hochschulen aus der Nutzung des EVTZ-Instruments
Trotz des erheblichen Nachteils, dass der EVTZ keine hoheitlichen Befugnisse wahrnehmen kann, kann dieses Kooperationsformat seinen Mitgliedern einige relevante Vorteile anbieten (allgemein dazu siehe separates Dokument.

Vor allem ist er rechtlich selbständig, sodass er am Rechtsverkehr als souveräne Person teilnimmt. Ihn treffen dahin die Rechtsfolgen seiner Rechtsgeschäfte, sodass die Parteien nicht in Rechtsverhältnisse verwickelt werden. Damit trifft auch in der Regel die Haftung den EVTZ selbst (zu Ausnahmen siehe unten - Haftung der Mitglieder). Diese Eigenschaft bewirkt ferner, dass der EVTZ sein eigenes Personal einstellen kann. Er kann daher die Fachleute für spezifische grenzüberschreitende Fälle gewinnen, die notwendiges fachliches und interkulturelles Know-how haben.

Der Verbund kann (bewegliches und unbewegliches) Eigentum erwerben. Damit kann er selber Eigentümer der Lehr- und Forschungsinfrastruktur sein, die er grenzüberschreitend für seine Mitglieder unterhält. Dies kann ein wesentlicher Vorteil für die Hochschulen sein, die z.B. Forschungstechnik anschaffen möchten, welche beidseits der Grenze unterhalten und allen Mitgliedern zur Verfügung stehen soll. Die externe Erledigung von Aufgaben erlaubt daher den Mitgliedern eigene Ressourcen zu sparen. In diesem Kontext ist noch darauf hinzuweisen, dass EVTZ für seine Mitglieder die öffentlichen Ausschreibungen durchführen kann (vgl. Art. 39 Abs. 5 Allgemeine VergabeRL 2014 und Art. 57 Abs. 5 SektorenRL 2014). Damit kann der Verbund nicht nur an der Projektvorbereitung mitwirken, sondern das gesamte Projekt durchführen, darunter auch Dienstleistungen und Sachmittel beschaffen und diese verwalten.

Dieser Aspekt wird noch von einem weiteren Vorteil des EVTZ gefördert. Er ist insbesondere zu Mittelakquise fähig und kann auch selbständiger Begünstigter sein. Dies bedeutet, dass er die Förderanträge stellen und die bewilligten Mittel selbst einsetzen kann. Damit wird er die Mitglieder entlasten. Seine Förderchancen sind im Verhältnis zu anderen Bewerber insoweit größer, dass er die vier Voraussetzungen der guten Partnerschaft im Sinne von Art. 12 Abs. 4 ETZ-VO (VO 1299/2013) erfüllt.

Nicht zu unterschätzen ist ebenfalls die mit der Errichtung des Verbundes einhergehende Institutionalisierung der Zusammenarbeit und damit bessere Sichtbarkeit der Zusammenarbeit nach außen.


E. Risiken und Hindernisse für die Hochschulen
Die relativ geringe Zahl von den EVTZ in der EU deutet aber immerhin darauf, dass dieses Kooperationsinstrument nicht einfach einsetzbar ist. Die Schwierigkeiten haben zum einen politischen Hintergrund. Zum anderen sind mit dem EVTZ noch einige rechtlichen Fragestellungen verbunden. Einige von den sind allgemeiner Natur und beziehen sich auf den EVTZ als solchen. Sie wurden daher in einer allgemeinen Abhandlung näher vorgestellt.
Anschließend wird auf die dem Hochschul-EVTZ spezifischen Nachteile eingegangen

1. Beschränktes Handlungsintrumentarium
Es wurde bereits erörtert, dass für die ordnungsgemäße Wahrnehmung von Aufgaben durch einen EVTZ die Möglichkeit der Ausübung der Hoheitsgewalt dienlich wäre. Ohne die Möglichkeit der Einführung von Studienordnungen und VA-Erlass können einige denkbaren Aufgaben eines zwischen Hochschulen gegründeten EVTZ nicht sinnvoll wahrgenommen werden. Damit wird der Handlungsbereich des EVTZ auf technisch-organisatorische Aufgaben eingeschrumpft.

2. Haftung
Erfahrungsgemäß haben die unklaren Haftungsverhältnisse im EVTZ zum Scheitern von Hochschulprojekten in dieser Rechtsform geführt (z.B. Uni-GR). Im genannten Fall wurde die Beteiligung der rheinland-pfälzischen Universitäten an einem zu gründenden EVTZ aufgrund von § 104 Abs. 4 Nr. 4 RPHochSchG abgelehnt. Danach darf sich die Universität an einer Einrichtung beteiligen, wenn "die Haftung der Hochschule auf einen bestimmten und ihrer Leistungsfähigkeit angemessenen Betrag begrenzt wird". Nach Ansicht der Genehmigungsbehörde kann die Universität kein Mitglied eines EVTZ sein, in dem die Haftung nicht beschränkt wird.
Die Argumentation des Ministeriums ist nicht nachvollziehbar. Zum einen gilt im EVTZ-Recht der Grundsatz der primären Haftung des EVTZ. Die Haftung der EVTZ-Mitglieder ist nur subsidiär vorgesehen (Dazu mehr im Dokument EVTZHaftung). Sie greift daher nur dann ein, wenn das Vermögen des EVTZ für die Begleichung seiner Verbindlichkeiten nicht ausreichend ist (Art. 12 Abs. 2 EVTZ-VO). Aber auch dann ist die Haftung der Mitglieder auf den Anteil eines jeden Mitglieds entsprechend seinem Beitrag beschränkt (entsprechende Bestimmungen sind in der Übereinkunft des EVTZ zu treffen - Art. 8 II lit. l) EVTZ-VO).

In Bezug auf Brandenburg ist Folgendes anzumerken: eine der rheinland-pfälzischen entsprechende Bestimmung kann in brandenburgischem BbgHG nicht gefunden werden. § 65 Abs. 1 BbgLHO bezieht sich dagegen ausschließlich auf die Beteiligung des Landes an Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts. Solange die Hochschule in Form einer Stiftung des öffentlichen Rechts betrieben wird (wie z.B. Europa-Universität Viadrina), ist dies keine Beteiligung des Landes. Nach § 5 Abs. 6 StiftEUVG findet die Landeshaushaltsordnung mit Ausnahme der §§ 7, 39, 48, 49 und 55 keine Anwendung auf die Stiftung. Damit gelten hier allgemeine Grundsätze zu Beteiligung öffentlich-rechtlicher Subjekte an anderen Einrichtungen. Damit kann sich die Stiftung wie jede Gebietskörperschaft an einem EVTZ beteiligen und haftet für dessen Verbindlichkeiten nur subsidiär und beschränkt auf den Anteil entsprechend ihrem Beitrag.


3. Einstellung von Beamten

§ 2 BBG [Dienstherrnfähigkeit]
Das Recht, Beamtinnen und Beamte zu haben, besitzen der Bund sowie bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die dieses Recht zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes besitzen oder denen es danach durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes verliehen wird.
Problematisch ist, dass der EVTZ kein Dienstherr im Sinne des deutschen Beamtenrechts sein kann. Diese Fähigkeit ist wegen § 2 Bundesbeamtengesetz (im Folgenden BBG) abzulehnen. Dem Verbund wurde sie nie gesetzlich gewährt. Er wird ebenfalls weder als Körperschaft noch als Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts betrachtet. Damit kann der Hochschul-EVTZ verbeamtete Hochschullehrer nicht einstellen. Aus demselben Grund kommen Abordnung (§ 27 BBG) und Versetzung (§ 28 BBG) von Beamten auch nicht in Betracht. Doch bilden verbeamtete Professorinnen und Professoren den Kern des Hochschulpersonals (vgl. § 43 ff. BbgHG). Eine vorübergehende "Entsendung" kann als Zuweisung nach § 29 BBG erfolgen. Die Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Zuweisung sowie die Vor- und Nachteile dieser Lösung wurden näher im Artikel EVTZBeamte vorgestellt.


F. Auswertung und Fazit
Der EVTZ ist ein Kooperationsinstrument, das in universitärem Bereich noch nicht erprobt ist. Das einzige Beispiel ist EVTZ EUCOR, welches vor allem die Koordinierungs- und Aqkuiseaufgaben wahrnimmt. Zu solchen Zielen ist Gründungsaufwand durchaus verhältnismäßig, da durch EU-weite Sichtbarkeit dieser Rechtsform, eigene Rechtspersönlichkeit und Finanzautonomie der Verbund imstande ist, für seine Mitglieder die Mitteleinwerbung und Interessenvertretung auf der supranationalen und nationalen Ebene effektiv zu betreiben.
Dagegen ist bedenklich, ob der Kern der Hochschulaufgaben durch einen Verbund wahrgenommen werden könnte. Dem stehen vor allem der Mangel der Hoheitsgewalt und Dienstherreigenschaft entgegen. Dem ersten könnte aktuell nur durch eine Vereinbarung nach Art. 24 Abs. 1a GG abgeholfen werden, was aber noch parallele Regelung im Nachbarrechtssystem erfordert. Die zweite Eigenschaft setzt ebenfalls einen gesetzgeberischen Eingriff. Solange dies nicht erfolgt ist, kann der EVTZ weder eigene Studierende aufnehmen noch kein wissenschaftliches Personal auf Grund von öffentlich-rechtlichen Ernennungsakten einstellen. Damit ist aus heutiger Perspektive eine EVTZ-Universität noch nicht vorstellbar.

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