Entgrenzung von Grenzregionen – Der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) als Instrument der territorialen Kooperation von Kommunen in Europa

1. Inhalte
In untenstehenden Ausführungen werden solche Fragestellungen wie: Anerkennung von Qualifikationen (Notarzt, Paramedics, Rettungsassisstente usw.) nicht behandelt. Ebensowenig wird auf die Fragen des Datenschutzrechts, Vergaberechts (in house bei gemeinsamen Einrichtungen) sowie Beihilferechts (Beihilfe im Gesundheitswesen) eingegangen.

2. Bedarf für den grenzüberschreitenden Rettungsdienst
Bedarfe für den grenzüberschreitenden Rettungseinsatz besprechen ua. Trzos/Frank/Kawka, Medium, 10/2015 S. 21 ff..

3. Hindernisse für einen effektiven grenzüberschreitenden Rettungsdienst
Die grenzüberschreitende Kooperation in diesem Bereich hindern vor allem Unterschiede im Aufbau des Rettungsdienstes (andere Verteilung von Zuständigkeiten unter den Behörden. Ferner stehen der engen Zusammenarbeit abweichende Ausbildung von Rettungssanitätern, andere Beschäftigungsmodelle (Arbeitsverträge vs. Selbständigkeit) und unterschiedliche Dokumentationsanforderungen entgegen. Negativ wirkt sich auch unterschiedliche Finanzierung aus (bzw. deren Mangel; Trzos/Frank/Kawka, Medium, 10/2015 S. 22). Als praktisches Hindernis sind darüber hinaus Mangel entsprechender Versicherung wegen der Haftung für den Einsatz im Ausland sowie Unterschiede bei der Vornahme von Rettungsmaßnahmen (Zuständigkeiten von Rettungssanitätern und Ärzten) zu nennen. Gemeinsam sind dagegen die Standards für das Lebenrettungsverfahren (d.h. ACLS (Advanced Cardiac Life Support), ETC (European Trauma Course), ATLS (Advanced Trauma Life Support - Trzos/Frank/Kawka, Medium, 10/2015 S. 21 ff.)

4. Lösungsansätze
Diesen Hindernissen könnte durch folgende Maßnahmen abgeholfen werden:

1. Angleichung Harmonisierung von Systemen: hier sind vor allem die Kompetenzen der EU zu prüfen, die zur Angleichung führen konnten;
2. Einführung eines Adapter-Mechanismus: mittels Kooperationsvereinbarungen aufgrund des Rahmenabkommens von 2011;
3. Schaffung von gemeinsamen Rettungsdiensten: gemeinsame Finanzierung, Ausbildung, Dokumentation und Systemaufbau.

1. Regelungskompetenz durch die EU
Die direkte Zuständigkeit der EU für die Angleichung oder Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich des Rettungsdienstes ist nicht ersichtlich. Aus Art. 168 Abs. 7 AEUV folgt, dass die Mitgliedstaaten u.a. für die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung zuständig sind. Insbesondere sind die Mitgliedstaaten für den Aufbau der Verwaltung des Gesundheitswesens und der medizinischen Versorgung sowie die Zuweisung der dafür bereitgestellten Mittel ausschließlich zuständig (Art. 168 Abs. 7 S. 2 AEUV). Dies bedeutet auch, dass die Mitgliedstaaten für das Rettungswesen allein zuständig sind.
Nach Art. 6 S. 2 lit. a) AEUV ist die EU zuständig, im Bereich des Schutzes und der Verbesserung der menschlichen Gesundheit zuständig, Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten durchzuführen. Die Konkretisierung dieser allgemein gefassten Kompetenz erfolgt in Art. 168 Abs. 1 - 3 und 5 - 7 AEUV (Obwexer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 2015, Art. 6 Rn. 13).
Die Querschnittsklausel nach Art. 168 Abs. 1 AEUV stellt aber nur einen Hinweis dar, dass bei der Ausübung anderer Kompetenzen die EU immer ein hohes Gesundheitsschutzniveau im Auge zu behalten hat. Es handelt sich daher um eine materiellrechtliche Vorgabe für die Ausübung aller unionalen Kompetenzen (Niggemeier in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 2015, Art. 168 Rn. 8). Als sog. Optimierungsgebot bedeutet die Klausel, dass "nach Maßgabe des Standes der technischen und wissenschaftlichen Entwicklung, unter Berücksichtigung des wirtschaftlich Zumutbaren und im Ausgleich mit den anderen von der Union jeweils verfolgten Zielen muss der größtmögliche Gesundheitsschutz normiert und verwirklicht werden" (Streinz/Lurger AEUV Art. 168 Rn. 24 - 33, beck-online). Daraus können die Angleichung bzw. Harmonisierungskompetenzen nicht abgeleitet werde (unabhängig davon, ob hiervon der Rettungsdienst erfasst wird, was an sich schon sehr problematisch ist).
Ferner geht es in der erörterten Vorschrift um die sog. öffentliche Gesundheit. Das Rettungswesen wird davon nicht erfasst.
Art 168 EUV erfasst daher keine Maßnahmen, die auf die Wiederherstellung der individuellen Gesundheit abstellen (Fröhlich/Lahann/Trautmann 2011, S. 12 m.w.N.). Damit scheidet sie als Rechtsgrundlage für die Harmonisierungsmaßnahmen aus.

2. Förderung der Zusammenarbeit in Grenzregionen (Art. 168 Abs. 2 AEUV)
In Art. 168 Abs. 2 S. 2 wurde der EU die Aufgabe der Förderung der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit mit dem Ziel die Komplementarität der mitgliedstaatlichen Gesundheitsdienste in den Grenzgebieten zu verbessern, übertragen. Die Komplementarität bedeutet hier aber keine Angleichung sondern die gegenseitige Ergänzung.
Zu prüfen ist, ob der Tatbestand (insb. "die Gesundheitsdienste") auch den Rettungsdienst erfasst.
Ferner ist zu prüfen, welche Handlungsmaßnahmen davon erfasst werden: Einziges legislatives Instrument zur Umsetzung dieser Befugnis sind – neben den unverbindlichen Empfehlungen – die Fördermaßnahmen nach Abs. 5 (Berg in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo, EU-Kommentar, 2012, Art. 168 Rn. 18).

3. Rettungsdienst und Katastrophenschutz (Art. 196 AEUV)
Die EU hat im Bereich Katastrophenschutz nur beschränkte Kompetenzen (Art. 6 S. 2 lit. f) AEUV). Die zentrale Bestimmung zum europäischen Katastrophenschutz enthält Art. 196 AEUV (Walus, EuR 2010, 564 ff. (566-567)). Der Katastrophenschutz erfasst u.a. die Katastrophenvorsorge (Art. 196 Abs. 1 AEUV). Die Katastrophenvorsorge umfasst alle Vorbereitungen, die zur Bekämpfung einer kurz bevorstehenden oder bereits eingetretenen Katastrophe vorsorglich getroffen und organisiert werden müssen (Streinz/Bings AEUV Art. 196 Rn. 3, beck-online). Dies erfasst auch den Rettungsdienst.
Aber auch in diesem Bereich bleibt die Union auf Information, Koordination und Amtshilfe beschränkt (Groeben in: von der /Schwarze/Claus Dieter Classen AEUV Art. 196 Rn. 12, beck-online). Die allgemein verbindlichen Rechtsakte, darunter auch Richtlinien mit harmonisierendem Charakter, dürfen auf diese Norm nicht gestützt werden (Art. 196 Abs. 2 AEUV). Eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften ist auch über Art. 352 AEUV nicht möglich (Groeben in: von der /Schwarze/Claus Dieter Classen AEUV Art. 196 Rn. 12, beck-online). Die Kompetenz hiefür haben ausschließlich die Mitgliedstaaten.

4. Zwischenergebnis
Somit ist die EU nicht zu einer systemischen Harmonisierung des Rettungsdienstes zuständig. Eventuelle Harmonisierungsmaßnahmen dürfen nur in den Bereichen ergriffen werden, für die EU ausdrückliche Zuständig zugewiesen bekommen hat. Diese könne ggf. für das Rettungswesen eine Reflexwirkung entfalten.

1. Deutschland
In Deutschland gehört der Rettungsdienst zum Kompetenzbereich der Länder. Daher sind die Landesgesetze einschlägig.
In Saarland wird der grenzüberschreitende Rettungsdienst gesetzlich geregelt. Nach § 6a Abs. 1 S. 1 SRettG ist dies die Sache des Landes, die Vereinbarungen abzuschließen. Generelle Vorschrift von Art. 6a Abs. 2 SRettG erlaubt den Einsatz des bodengebundenen Rettungsmittel aus dem Ausland, soweit diese im Ausland zugelassen sind.
In Bayern ist wiederum § 8 BayRDG maßgeblich, der Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung berechtigt, mit ausländischen Aufgabenträgern und Leistungserbringern öffentlich-rechtliche Verträge zur rettungsdienstlichen Versorgungsplanung und Versorgung abzuschließen (dazu mehr Zum Ausbau der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Gesundheitswesen im bayerisch-tschechischen Teil der Euregio Egrensis, S. 32 ff.)
Inwieweit § 14 BW RDG sich auf die Zusammenarbeit mit anderen Bundesländern bezieht, ist noch nicht ganz klar.
In Brandenburg und Sachsen sind Träger des bodengebundenen Rettungsdienstes die Landkreise und kreisfreien Städte(§ 4 Abs. 1 BbgRettG) bzw. Rettungszweckverbände (§ 3 Abs. 1 SächsRettDG). Die Gesetze enthalten keinerlei Bestimmungen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in diesem Bereich.

2. Polen
In Polen ist der Rettungsdienst zentralistisch organisiert. Die Träger des Rettungsdienstes sind daher der für den Gesundheitsschutz zuständige Minister sowie die Wojewoden (Art. 18 polRettDG). Der Wojewode ist für die Planung, Organisation, Koordination und Aufsicht über das System des Rettungsdienstes auf dem Gebiet der Wojewodschaft zuständig (Art. 19 Abs. 2 polRettDG). Der Minister übt die Aufsicht über das gesamte Rettungssystem aus (Art. 19 Abs. 1 polRettDG). Eine ausdrückliche Vorschrift zur grenzüberschreitenden Kooperation von Rettungsdiensten fehlt.

3. Zwischenergebnis
Nur wenige Bundesländer sehen gesetzlich die Möglichkeit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Bereicht des Rettungswesens vor. An der deutsch-polnischen Grenze schweigen von einer solchen Möglichkeit sowohl die Rettungsdienstgesetze der deutschen Bundesländer als auch polnische Vorschriften . Damit fehlt eine Rechtsgrundlage für die Kooperation im nationalen und Landesrecht.

1. Deutsch-polnisches Rahmenabkommen
In deutsch-polnischem Verhältnis gilt das Rahmenabkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Rettungsdienst vom 22. Mai 2013 (BGBl.2013 Teil II Nr. 19, S. 998 und Dz.U. 2013 poz. 678).

2. Kooperationsabkommen
Danach besteht die Möglichkeit, dass die Träger des Rettungsdienstes (sh. oben) aus beiden Ländern direkte Kooperationsvereinbarungen zu den im Abkommen festgelegten Inhalten abschließen (Art. 4). Damit können im deutsch-polnischen Rettungswesen
Allerdings ist bis heute keine solche Kooperationsvereinbarung abgeschlossen worden. Aktuell laufen Arbeiten am Kooperationsvereinbarung zwischen Wojewodschaft Lubuskie und der kreisfreien Stadt Frankfurt (Oder) sowie zwischen Wojewodschaft Westpommern und angrenzendem Landkreis Greifswald-Vorpommern. Im ersten Fall handelt sich um ein deutsch-polnisches Pilotprojekt. Die Erfahrungen aus diesem Projekt sollen bei der Aufstellung bzw. Vertiefung der Zusammenarbeit in anderen Grenzregionen genutzt werden. Erarbeitet wurden dagegen zweisprachige Formulare für die Information über den Einsatzbedarf sowie zur Patientenübergabe. Bis dato haben sich als größte Schwierigkeiten die Kostentragung sowie die Haftpflichtversicherung für polnische Rettungseinheiten beim Einsatz in Deutschland erwiesen. Die Kostentragung ist insoweit dringend, dass das Rettungswesen eigenwirtschaftlich zu arbeiten hat und damit die Kosten der Einsätze zurück erstattet bekommen soll. Das Rahmenabkommen geht dagegen davon aus, dass die Kooperationsvereinbarungen vorsehen sollen, dass die Kosten der grenzüberschreitenden Einsätze dem hilfeleistenden Staat nicht erstattet werden (Art. 8 Abs. 1 S. 2). Man versucht aber über den Rückgriff auf Art. 19 VO 883/2004 die Kosten der notwendigen erbrachten Sachleistungen vom zuständigen Träger des Versicherten und seiner Familienangehörigen erstattet bekommen.

3. Schwierigkeiten beim Abschluss von Kooperationsabkommen
Trotz des klaren Rechtsrahmens treffen die Kooperationsabkommen auf große Schwierigkeiten bei der Umsetzung. Dies folgt vor allem aus den systematischen Gründen. Teilweise wird dies auch durch politische Umstände bedingt. Die systemischen Differenzen ergeben sich aus den unterschiedlichen Einstellungsmodalitäten für das Rettungspersonal. In Polen sind die Rettungssanitäter und Notärzte als Einzelunternehmen tätig, wenn dagegen in Deutschland es sich um Angestellte handelt. Ferner befindet sich das polnische Rettungssystem im Umbruch, da die bisher als zuständig genannten Disponentenstellen aufgelöst und wojewodschaftlich zusammen gelegt werden. Nicht zuletzt relevant sind auch politische Fragestellungen, insbesondere ob die Wojewodschaft mit einem Landkreis bzw. kreisfreien Stadt oder mit dem Bundesland das Abkommen abzuschließen hat. Auch in Sachsen bestehen Bedenken, in wie weit das Land oder die Landkreise einzubeziehen sind (sh. Trzos/Frank/Kawka, Medium, 10/2015 S. 21 ff.).

4. Zwischenergebnis
Es wurde daher mit dem Rahmenabkommen eine solide Rechtsgrundlage für die Kooperation zwischen den polnischen und deutschen Rettungsdienstträgern geschafft. Gleichwohl stößt die Umsetzung des Abkommens auf die Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Kooperationsabkommens. Diese sind weniger juristischer Natur.

1. Denkbarer Aufgabenbereich
Diese Aufgaben können vor allem in der Koordinierung, Förderung und Unterstützung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Bereich des Rettungswesens bestehen. Darunter werden vor allem sog. "weiche Aufgaben" verstanden. Dazu gehören insbesondere die Organisation von gemeinsamen Übungen, Schulungen und sonstigen Treffen, die die Förderung der Effektivität des grenzüberschreitenden Rettungsdienstes zum Gegenstand haben. Ein mit solchen Aufgaben ausgestatteter EVTZ könnte auch ein Sprachrohr für die Fragen des grenzüberschreitenden Rettungswesens sein und die Interessen der Grenzregion gegenüber (zentral)nationalen und europäischen Behörden vertreten.
Als juristische Person könnte der Verbund auch die Mittel für die Wahrnehmung solcher Aufgaben selbständig einwerben und die Mitglieder von der aufwendigen Akquise und Abrechnung entlasten. Als Abstimmungsplattform könnte der EVTZ bei der Erstellung von Rettungsdienstbereichsplänen (§ 8 Abs. 1 BbgRettG) und ihren polnischen Pendants (wojewódzki plan działania systemu nach Art. 21 polRettDG) mitwirken.

2. EVTZ als Träger für Aufgaben nach dem Rahmenabkommen
Als weiterer Schritt und Zeichen für eine effektive und tatsächliche grenzüberschreitende Zusammenarbeit wäre, wenn einem EVTZ die Trägerschaft des gemeinsamen grenzüberschreitenden Rettungsdienstes übertragen werden könnte, indem er die in Art. 4 Abs. 3 des Rahmenabkommens bestimmten Aufgaben wahrnehmen würde. Insbesondere erscheint der EVTZ geeignet folgende Aufgaben:

• die Erfassung der durchgeführten Rettungseinsätze (Nr. 9);
• Initiativen zur Intensivierung und Verbesserung der Kommunikation, Organisation und Durchführung grenzüberschreitender Rettungseinsätze, unter anderem durch gemeinsame Schulungen (zum Beispiel Sprachkurse) (Nr. 10);
• die Auswertung und Kontrolle der Qualität sowie der Sicherheit der durchgeführten Rettungseinsätze (Nr. 11).

Ferner könnte ein EVTZ den Text der Kooperationsvereinbarung vorbereiten und den zuständigen Stellen zum Abschluss vorlegen.
Nach Art. 10 Rahmenabkommens wird Gemeinsame Kommission gebildet. Sie begleitet die richtige Umsetzung des Abkommens sowie schlägt ggf. inhaltliche Änderungen vor. Diese Kommission als EVTZ zu errichten wäre eine bedenkliche Lösung, da diese Kommission keine juristische Rechtspersönlichkeit für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben braucht.

3. Grenzüberschreitende Leitstelle
Der EVTZ könnte auch Träger einer gemeinsamen integrierten Leitstelle (§ 9 Abs. 1 BbgRettG) und "centrum powiadamiania ratunkowego" (w rozum. ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego (Dz. U. poz. 1635)) sein.

4. Zwischenergebnis
Damit scheinen die Möglichkeiten eines Einsatzes des EVTZ beschränkt zu sein. Der eventuellen Errichtung eines solchen Rettungsdienst-EVTZ müsste noch untersucht werden.

1. Einheitliche Versicherung für die Grenzregionen
Wie z.B. der Vorschlag für FRADECH

2. Mittelbare finanzielle Unterstützung
Der grenzüberschreitende Rettungsdienst könnte mittelbar durch Beschaffung von Fahrzeugen und Kofinanzierung von grenzüberschreitenden Schulungen und Übungen unterstützt werden.

3. Kostenabrechnung nach der Sonderklauseln
Denkbar ist auch, die Kosten der Rettungsmaßnahmen dem nationalen Versicherungsträger in Rechnung zu stellen. Eine entsprechende Anspruchsgrundlage ist im nationalen Recht zu suchen.