Entgrenzung von Grenzregionen – Der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) als Instrument der territorialen Kooperation von Kommunen in Europa

a. staatliche Mittel
Noch 2008 war die Meinung herrschend, dass die Förderung von Unternehmensvorhaben aus den EG-Mitteln keine staatliche Beihilfe i.S.v. Art. 107 AEUV darstellt (Zuleger2008, 369). Aktuell trifft diese Ansicht nicht voll zu. Nicht als staatliche Mitteln werden die EU-Fördermitteln angesehen, die von der EU direkt an den Begünstigten gezahlt werden (z.B. Horizon 2020, COSME, Mittel der Europäischen Investmentbank und des Europäischen Investmentfonds) MestmäckeSchweiter2016, Art. 107 Rn. 284). Da aber bei den Strukturfonds die nationalen Behörden Ermessen bei der Auswahl der Begünstigten haben - sind diese Mittel als staatliche Mittel zu behandeln.

b. Unternehmen
Bei den kommunalen Einrichtungen problematisch ist, ob sie als Unternehmen zu qualifizieren sind. Nicht als Beihilfe werden die Mittel angesehen, die an die Einrichtungen vergeben werden, die die hoheitlichen Befugnisse ausüben (exercising public powers und public authorities).
Ansonsten ist relevant, ob die betroffene Einrichtung "im Kontext der ETZ" wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche Aktivitäten ausführt. Eine Einheit, die sowohl wirtschaftliche als auch nichtwirtschaftliche Tätigkeiten ausübt, ist nur im Hinblick auf erstere als Unternehmen anzusehen (Bekanntmachung2016, Rn. 10; Gerichts erster Instanz vom 12.12.2000, Aéroports de Paris/Kommission, T-128/98, ECLI:EU:T:2000:290, Rn. 108). Solange also die Kostenstellen der wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Betätigung auseinander gehalten werden, kann die Eigenschaft der Einrichtung als Unternehmen bejaht oder verneint werden. Für die Qualifikation der Einrichtung als Unternehmen ist daher maßgeblich, in welchem Bereich die Handlungen im Rahmen des projektes vorgenommen werden.

c. Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
Es ist offen, ob diese Voraussetzung im Falle von INTERREG geförderten Maßnahmen überhaupt zu berücksichtigen ist, da hier wegen der Grenznahe eine grenzüberschreitende Wirkung den Maßnahmen nicht nur immanent beiwohnt aber sogar gewollt ist. Damit stellt sich die Frage, ob es nicht methodisch korrekt wäre, auf sie zu verzichten (teleologische Reduktion).
Man kann aber versuchen, auf den "lokalen Charakter" von Maßnahmen abstellen (vgl. Bekanntmachung2016, Rn. 196). Hier ist maßgeblich, ob die Maßnahme nur den lokalen Nutzern zugute kommt und damit in grenzüberschreitender Hinsicht nur einen marginalen Charakter hat. Im Grenzgebiet vorgenommene Maßnahme kann aber auch außerhalb der Grenzregion ihre Wirkung entfalten und damit auch den Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten in einem nicht nur marginalem Grad beeinträchtigen (vgl. Bekanntmachung2016, Rn. 211).

a. Anwendbarkeit der AGVO
Die AGVO wird angewandt auf die Beihilfen im Sinne von Art. 107 AEUV. Damit ist immer zunächst zu prüfen, ob die Maßnahmen als Beihilfe zu qualifizieren sind. Allerdings betrifft sie nur Beihilfe in bestimmten Sachbereichen, die in Art. 1 Abs. 1 enumerativ aufgezählt werden. Wie noch aus den weiteren Ausführungen folgen wird, decken sich einige dort genannten Sektoren mit den Prioritätsachsen von Kooperationsprogrammen. Die Einschränkungen für den Anwendungsbereich der AGVO ergeben sich aus Art. 1 Abs. 2-5 AGVO. Diese beziehen sich auf:

• wirtschaftssektorübergreifende Gründe (Art. 1 Abs. 2 AGVO),
• bestimmte Wirtschaftszweige, die einem speziellen Behilfenregime unterliegen (Art. 1 Abs. 3 AGVO),
• die Person des Beihilfeempfängers (Art. 1 Abs. 4 AGVO) sowie
• den Schutz sonstiger Vorschriften des Unionsrechts (Art. 1 Abs. 5 AGVO).

b. Vorliegen von allgemeinen und besonderen Freistellungsvoraussetzungen
Ferner, kommt die AGVO zur Anwendung wenn allgemeine und besondere Freistellungsvoraussetzungen vorliegen. Zu den allgemeinen Prämissen gehören:

1. zulässige Anmeldeschwelle (beachte dabei die Kumulierungsregelung von Art. 8 AGVO sowie die Regelungen zur Beihilfeintensität),
2. Transparenz der Beihilfe,
3. Vorliegen eines Anreizffektes.

Die besonderen Freistellungsvoraussetzungen werden dagegen für die jeweilige Beihilfengruppe im Kapitel III AGVO (Art. 13 ff) besonders festgelegt.

c. Rechtsfolgen der AGVO
Liegen die Freistellungsvoraussetzungen vor, dann ist keine Mitteilung nach Art. 108 Abs. 3 AEUV notwendig (Art. 3 AGVO). Dies schließt aber nicht die Berichterstattungpflichten der Mitgliedstaaten aus (Art. 11 AGVO). Für INTERREG-Programe zuständig ist dann der MS, die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat (Art. 11 AGVO). Darüber hinaus obliegt den Mitgliedstaaten zusätzlich die Führung von ausführlichen Aufzeichnungen mit den Informationen und einschlägigen Unterlagen, die notwendig sind, um feststellen zu können, dass alle Voraussetzungen dieser Verordnung erfüllt sind (Art. 12 S. 1 e.E. AGVO).

d. Beihilfegruppen und Prioritätsachsen
Wie bereits eingangs angemerkt, decken sich manchmal begrifflich die Beihilfegruppen nach der AGVO mit den jeweiligen Prioritätsachsen aus einem Kooperationsprogramm der ETZ. Allerdings ist diese Deckung nur teilweise vollständig. Dies kann z.B. am Beispiel der PA I: Gemeinsamer Erhalt und Nutzung des Natur- und Kulturerbes nach KP INTERREG V A BBG-PL erfolgen. Dort werden aus der PA I zwei Investitionsprioritäten gewählt (und unterschiedlich finanziell ausgestattet): IP 6.c. [Bewahrung, Schutz, Förderung und Entwicklung des Natur- und Kulturerbes] (KP INTERREG BBG-PL S. 29) und IP 6.d. [Erhaltung und Wiederherstellung der Biodiversität und des Bodens und Förderung von Ökosystemdienstleistungen, einschließlich über Natura 2000, und grüne Infrastruktur] (KP INTERREG BBG-PL S. 32). Für die IP 6.c. werden 26 Mio. € und für die IP 6.d. - 6 Mio. € bereitgestellt (KP INTERREG BBG-PL S. 23). Trotz des relativ breiten Umfangs werden die Maßnahmen, die im Rahmen dieser IP gefördert werden, nicht von der AGVO profitieren. Die in Art. 53 AGVO vorgesehene Beihilfegruppe bezieht sich nur auf Investitionsbeihilfen und Betriebsbeihilfen im Bereich "Kulturerbe" (Art. 53 Abs. 2-3 AGVO). Gefördert werden nur die in Art. 53 Abs. 2 genannten Zwecke und Aktivitäten aus dem kulturellen Bereich. Die Maßnahmen aus dem Schutz der Naturerbe werden in der AGVO nicht genannt. Die Maßnahmen, die sich daher auf den Schutz der natürlichen Umwelt beziehen, können daher nach der AGVO von der Mitteilungspflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV befreit werden.
Konret für Begünstigte bedeutet dies z.B. dass eine Ausstellung von Naturprodukten aus dem Fördergebiet nach der AGVO nicht freigestellt wird, obwohl die Ausstellungen, die mit kulturellen Einrichtungen verbunden sind, dagegen schon (Art, 53 Abs. 2 lit. d) AGVO). Bei den gemischten Ausstellungen, wo z.B. Handwerker und Hersteller von Bio-Produkten zusammen kommen, wäre die Frage, ob die Maßnahme unter die AGVO fällt oder nicht, kaum zu beantworten. Die präzise Beschreibung von zu fördernden Maßnahmen könnte dieses Problem teilweise entschärfen. Allerdings dies bewirkt, dass die Bürokratie wieder zunimmt.

e. Andere Prioritätsachsen in INTERREG-Program BBG-PL 2014-2020
PA II: Anbindung an die Transeuropäischen Netzem und nachhaltiger Verkehr -> Art. 56 Allgemeinen FreistellungsVO;
PA III: Stärkung grenzübergreifender Fähigkeiten und Kompetenzen -> Art. 31 ff Allgemeinen FreistellungsVO;
PA IV: Integration der Bevölkerung und Zusammenarbeit der Verwaltungen -> wohl keine entsprechende Bereichsausnahme in der Allgemeinen FreistellungsVO.

f. Beihilfen für KMU
Nach Art. 20 AGVO können auch bestimmte Beihilfen für Kooperationskosten von KMU, die an Projekten der europäischen territorialen Zusammenarbeit teilnehmen, von der Mitteilungspflicht (Art. 108 Abs. 3 AEUV) befreit werden.
Zum ersten ist anzumerken, dass die KMU eher selten Begünstigte von Interreg-Programmen sind. In KP INTERREG V A BBG-PL 2014-2020 werden KMU in keiner Prioritätsachse als potentielle Begünstigte genannt. In diesen Fällen werden KMU manchmal als Unterauftragnehmer von den Begünstigten mit bestimmten Aufgaben beauftragt.

a. Anwendungsbereich
Die De-Minimis-VO gilt für Beihilfen an Unternehmen aller Wirtschaftszweige (Art. 1 Abs. 1). In Art. 1 Abs. 1 lit.) a)-e) wurden einige Sektoren ausgeschlossen, in denen die De-Minimis-Freistellung nicht gilt. Sie beziehen sich vor allem auf die Unternehmen der Agrar- und Fischereiwirtschaft. Darüber hinaus werden von ihren Vorschriften nicht die Beihilfen für exportbezogene Tätigkeiten erfasst.
Diese Bereiche können für einige INTERREG-Programme interessant sein. Im KP INTERREG BBG-PL 2014-2020 sind dagegen keine Förderungen in diesen ausgeschlossenen Sektoren vorgesehen.

b. Rechtsfolgen der Anwendung von De-Minimis-VO
Soweit die Voraussetzungen der De-Minimis-VO erfüllt werden, unterliegen die Beihilfemaßnahmen keiner Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV (Art. 3 Abs. 1 De-Minimis-VO). Dies befreit aber nicht die Mitgliedstaaten von der Führung der Informationssammlung, die alle Informationen enthält, die für den Nachweis benötigt werden, dass die Voraussetzungen dieser Verordnung erfüllt sind (Art. 6 Abs. 4 De-Minimis-VO).

c. Voraussetzungen für die Freistellung
Die Freistellung erfolgt, soweit der Gesamtbetrag der einem einzigen Unternehmen von einem Mitgliedstaat gewährten De-minimis-Beihilfen in einem Zeitraum von drei Steuerjahren 200 000 EUR nicht übersteigt (Art. 3 Abs. 2 De-Minimis-VO). Für Transportunternehmen ist der Gesamtbetrag niedriger (100.000 €) und zusätzlich noch dadurch eingeschränkt, dass die Beihilfe nicht für die Beschaffung von Fahrzeugen für den Straßengüterverkehr verwendet werden kann.
Diese Höchstbeträge gelten unabhängig von der Art und Zielsetzung sowie unabhängig davon, ob die von dem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe ganz oder teilweise aus Unionsmitteln finanziert wird (Art. 3 Abs. 5 S. 1 De-Minimis-VO).
Sie können aber bis zu dem in der DAWI-de-Minimis-VO festgelegten Höchstbetrag mit De-minimis-Beihilfen kumuliert werden (Art. 5 Abs. 1 De-Minimis-VO). In diesem Fall gelten die in der DAWI-de-Minimis-VO vorgesehenen günstigeren Höchstbeträge (dazu unten).

d. Besonderheiten bei den INTERREG-Programmen
Bei den INTERREG-Programmen ist aber besonderes, dass die Beihilfe durch einen Mitgliedstaat (in den die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat) gewährt, was aber das Unternehmen nicht hindern soll, auch von dem anderen Mitgliedstaat, welches am INTERREG-Programm teilnimmt, aus anderen Mitteln als INTERREG, zu bekommen. Dies folgt daraus, dass gem. De-Minimis-VO die Höchstbeträge der Beihilfe für jeden Mitgliedstaat getrennt zu berechnen sind (Art. 3 Abs. 2 De-minimis-VO). Daraus wird gefolgert, dass die Mitgliedstaaten, die an dem Programm teilnehmen unter sich vereinbaren können, dass die Mittel aus dem INTERREG-Programm zur Hälfte jedem Mitgliedstaat angerechnet werden. Daraus folgt ferner, dass das Unternehmen von dem Mitgliedstaat wieder eine weitere Beihilfe erhalten kann, bis der Höchstbetrag der De-Minimis-Behilfe (nach Art. 3 Abs. 2 De-Minimis-VO) von dem betreffenden Mitgliedstaat erreicht wird (Metis, State aid in cross-border cooperation projects, 2016, S. 10-12; Interact, Q+A, April 2015, S. 20 Pkt 12.2). Aus dem Grund fordern die Verwaltungsbehörden von den Unternehmen bestimmte Erklärungen über die beantragte und bereits erhaltene Beihilfemaßnahmen (sh. für Zusatzdokument - Erklärung de minimis im KP INTERREG V A BBG-PL 2014-2020). In dem INTERREG-Programm V A BBG-PL wurde keine Vereinbarung geschlossen, wie die Fördermaßnahmen zu behandeln sind. Dies führt dazu, dass die aus dem Programm gezahlte Mittel nur als Beihilfemaßnahmen des Landes Brandenburg betrachtet werden. Dies würde dem Unternehmen erlauben, in Polen weitere Fördermaßnahmen auch als Beihilfe auszuzahlen, bis der Höchstbetrag von Art. 3 Abs. 2 erreicht wird.

a. Anwendungsvoraussetzungen und Rechtsfolgen
Wie im Falle der De-Minimis-VO sind die sektorenbezogenen Anwendungsvoraussetzungen zu beachten. Die DAWI-de-Minimis-VO ist insoweit flexibel, dass auch bei gemischter Tätigkeit, die Beihilfe gewährt werden kann, soweit die Mitgliedstaaten durch geeignete Mittel sicherstellen, dass für die ausgeschlossene Sektoren keine De-minimis-Beihilfe gewährt wird (Art. 1 Abs. 2 S. 2 DAWI-de-Minimis-VO).
Die Beihilfe beträgt in dem von DAWI-de-Minimis-VO erfassten Fällen maximal 500.000 € in drei Steuerjahren (Art. 3 Abs. 2 DAWI-de-Minimis-VO). Anders aber als bei der De-Minimis-VO wird hier nicht vorgesehen, dass es sich um die Höchstbeträge handelt, die durch einen Mitgliedstaat gezahlt werden.
Liegen die Anwendungsvoraussetzungen vor, sind die Mitgliedstaaten von der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV befreit. Sie haben aber entweder schriftlichen Bescheid nach Art. 3 Abs. 1 zu erteilen oder ein Zentralregister nach Art. 3 Abs. 2 für De-minimis-Beihilfen zu führen. Unabhängig davon obliegt den Mitgliedstaaten die Aufzeichnung von allen die Anwendung dieser Verordnung betreffenden Informationen nach Art. 3 Abs. 3 DAWI-De-minimis-VO.

b. Insbesondere DAWI
Die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind alle wirtschaftlichen Aktivitäten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden können (Mitteilung zu Leistungen der Daseinsvorsorge KOM(2002) 580 endg., Anhang II, ABl. 2001 C 17, S. 4; vgl. GHN/Wernicke AEUV Art. 106 Rn. 38; Jung in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 106 Rn. 36). Dazu gehören insbesondere: Wasserversorgung, Abfallentsorgung, Energieversorgung, Verkehrsleistungen, Telekommunikation und Kommunikationsnetze, Postdienste, Rundfunk (aa.O.).
Im Bereich des INTERREGS kann die DAWI-de-minimis VO auch dann Anwendung, wenn das Unternehmen, welches mit DAWI betraut worden ist, nur in einem Mitgliedstaat wahrnimmt. Keine Fördervoraussetzung ist also, dass es sich nur um gemeinsame DAWI-Unternehmen handelt.